Hondenbelasting onwettig?

Op 24 januari 2013 deed het gerechtshof ’s-Hertogenbosch uitspraak in een zaak, die een belanghebbende had aangespannen tegen de hondenbelasting.
Het hof ontzegt aan de gemeentelijke verordening inzake de hondenbelasting verbindende kracht.

Algemene belasting
De heffingsambtenaar van de gemeente Sittard-Geleen had verklaard dat de opbrengst van de hondenbelasting naar de algemene middelen gaat. Ook hadden kosten, die verbonden kunnen zijn aan hondenbezit, geen wezenlijke rol gespeeld bij het invoeren van de hondenbelasting, De belasting was ingevoerd, omdat de gemeentewet die mogelijkheid biedt, aldus de ambtenaar.

Gelijkheidsbeginsel
Onze grondwet begint met het gelijkheidsbeginsel. De plaats, zo vooraan in deze “moeder van alle wetten” maakt duidelijk hoe belangrijk we dit vinden.
De eerste zin van artikel 1 luidt: “Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld.”

Als ik zou schrijven dat iedereen met rood haar belasting moet betalen en mensen met een andere haarkleur niet, dan zou dat verontwaardigde reacties oproepen. “Discriminatie!” zou er vast worden geroepen. Bij de hondenbelasting in Sittard-Geleen is precies die situatie van toepassing. Want de gemeente heft algemene belasting onder de noemer hondenbelasting. Anders gezegd: als de gemeente algemene belasting wil heffen, moet men die belasting bij iedereen heffen en niet alleen bij hondenbezitters.

Het gerechtshof heeft de ongelijkheid, die de gemeente heeft gecreƫerd, nu van de hand gewezen.

Bestemmingsheffing
Er zijn feitelijk twee soorten belastingen. Er zijn algemene belastingen, zoals de onroerende zaak belasting en zogeheten bestemmingsheffingen. Een voorbeeld van een bestemmingsheffing is rioolheffing. Bij een bestemmingsheffing moeten alle inkomsten worden besteed aan de betreffende bestemming, zoals in dit voorbeeld de riolering.

Als er bijvoorbeeld voorzieningen voor honden zouden worden aangelegd en de betreffende kosten via de hondenbelasting bij de hondenbezitters “in rekening” worden gebracht, dan worden de kosten gelegd bij degenen, die deze kosten veroorzaken. In dit geval is er een geldige reden voor het verschil in belasting tussen burgers met of zonder hond.

Belasting moet zijn afgestemd op betreffende doel
Het gerechtshof oordeelt (zie nr. 4.14 van de uitspraak) dat de kosten die het hondenbezit voor de gemeente meebrengt, van wezenlijke betekenis moeten zijn voor het heffen van de hondenbelasting. Ook behoort de hoogte van de belasting in belangrijke mate te zijn afgestemd op de kosten voor de gemeente, aldus het hof.

Met andere woorden: om het gelijkheidsbeginsel niet te schenden, moet de belasting in hoofdzaak zijn gericht op de kosten van hondenbezit. Als het doel (vooral) algemene belasting betreft, is dat strijdig met artikel 1 Grondwet. Men zou ook kunnen zeggen dat hondenbelasting het karakter van een bestemmingsheffing behoort te hebben.

Gevolgen van de uitspraak
Hoewel er nog een cassatieberoep bij de Hoge Raad kan volgen, is de uitspraak naar mijn mening wel een duidelijk signaal aan gemeenteraden. Immers kan het oordeel van het gerechtshof niet zomaar worden weggewuifd. Huiselijk gezegd “rammelt” er nogal wat aan gemeentelijke belastingverordeningen. In dat verband volgt de onderstaande toelichting.

Toetsing verordening vooraf is noodzakelijk
Uit de gemeentewet volgt dat de gemeente hondenbelasting kan heffen. Het mag, maar is niet verplicht. De gemeente moet controleren of de gemeentelijke regeling voldoet aan hogere wetgeving en rechtsbeginselen. Uit de parlementaire geschiedenis[1] blijkt dat de formele wetgever dat ook zo heeft voorzien:

“(…)De gemeentelijke vrijheid waarvan artikel 218, tweede lid (thans art. 217) uitgaat houdt tevens in dat de gemeente bij de keuze van de heffingsmaatstaven zelf moet toetsen of deze keuze recht doet aan algemene rechtsbeginselen, zoals het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. (…)”

Niet artikel 226 Gemeentewet, maar de bevoegdheidsuitoefening door het lokale bestuur zou moeten worden getoetst aan het gelijkheidsbeginsel. De rechter mag dus ook toetsen aan de Grondwet, zoals het hof dat dan ook heeft gedaan.

Uit de formulering “keuze” (van de heffingsmaatstaven) volgt dat de regering niet alleen de hoogte maar ook de aard van de heffing op het oog had.

Controle door “Den Haag” afgeschaft
Gemeentelijke regelingen werden vroeger vooraf goedgekeurd. Hierover stelde de regering in bovengenoemd Kamerstuk:

“(…) Zo zal bijvoorbeeld aan een belastingverordening waardoor de burger onnodig wordt gedupeerd goedkeuring kunnen worden onthouden met beroep op beginsel van redelijke belangenafweging.(…)”

De formele wetgever had dus naast toetsing tevens een belangenafweging op het oog. Het is twijfelachtig of deze belangenafweging wel wordt gemaakt door de gemeenteraden.

Nadien is de voorafgaande toetsing afgeschaft. Het gevolg was, dat feitelijk toezicht op de juistheid van gemeentelijke verordeningen werd overgelaten aan de rechter. Het gerechtshof heeft deze taak serieus genomen, hetgeen waardering verdient.

Subsidiairiteit
Als er algemene belasting moet worden geheven, is daarvoor de onroerendezaakbelasting (OZB) het meest geschikt. Hierbij zijn er geen aparte inningskosten. Immers kost controle op het hondenbezit geld en dat gaat van de opbrengst af. Dit aspect is een aanvullend fundamenteel bezwaar tegen de hondenbelasting, als algemene belasting.

Controleerbaarheid vooraf
Het gerechtshof oordeelde dat hondenbelasting in hoofdzaak moet zijn gericht op kosten, die het hondenbezit meebrengt. Als achteraf zou blijken dat de hondenbelasting toch vooral naar de algemene middelen is gevloeid (en dus onwettig is), dan kan er geen bezwaar meer worden gemaakt. Want zonder bezwaar is de aanslag na 6 weken onherroepelijk. Het is mijns inziens noodzakelijk dat vooraf vaststaat, dat het geld correct wordt besteed. Het is daarom van belang dat gemeenten, die hondenbelasting willen heffen om specifieke voorzieningen voor honden te bekostigen, in de verordening garanties opnemen dat de opbrengsten daadwerkelijk aan dat doel worden besteed. Zonder die garanties worden de belangen van de belastingplichtige onvoldoende beschermd.

De belastingaanslag 2013
Gelet op het bovenstaande zouden gemeenteraden hun verantwoordelijkheid moeten nemen en de hondenbelasting moeten afschaffen, vooral als de hondenbelasting (hoofdzakelijk) wordt gebruikt om de gemeentebegroting rond te krijgen. Eventueel geldgebrek mag geen excuus zijn om het met fundamentele beginselen niet zo nauw te nemen.

Maar of gemeenteraden nu al gaan reageren op de uitspraak van het gerechtshof en de hondenbelasting afschaffen en betreffende aanslagen uit eigen beweging intrekken? De tijd zal het leren. De vrees bestaat, dat nadelige financiƫle gevolgen een rol zullen spelen bij de afwegingen en de verleiding ontstaat om elementaire beginselen te laten varen. Het zou gemeenteraadsleden sieren als men niet zou wijken voor dergelijke argumenten. Als men voorstander is van een fatsoenlijke rechtsstaat, dan zou er een einde moeten komen aan deze onwettige situatie. Gemeenten die doorgaan met het heffen van hondenbelasting voor de algemene middelen, maken zich wel schuldig aan overtreding van artikel 1 van de Grondwet!

Als u het niet eens bent met de aanslag hondenbelasting, maak dan bezwaar om uw rechten niet te verspelen. Want als u geen bezwaar maakt, dan wordt de aanslag onherroepelijk en kunt u er niets meer tegen doen. Ook niet als de uitspraak van het gerechtshof door de hoge Raad wordt bevestigd.

LJN: BY9350


[1] MvT, Kamerstukken 1989/1990, 21 591 nr. 3, p. 66-67.